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秦宣:推进人民政协民主监督的几点思考
日期:2009-12-25 点击:4776
    进入新世纪新阶段以来,广大民众最不满意的是各种不同类型的腐败现象,而导致腐败现象蔓延扩大的主要原因是权力监督不力。而民主监督是人民政协的主要职能之一,是对权力进行监督的一种有效形式,但在实践中还需要进一步完善。2009年9月20日,胡锦涛同志在政协成立60周年大会发表重要讲话,明确指出:“要积极探索和完善民主监督机制,畅通民主监督渠道,建立健全制度,寓民主监督于政协委员提案、进行视察、参与工作检查等活动之中,提高民主监督质量和成效。”这是对新形势下如何完善人民政协民主监督提出的新任务。
  一、准确把握人民政协民主监督的特点
  人民政协是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是中国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。民主监督是人民政协的三大主要职能之一,是我们党推进民主政治的有效尝试之一。人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,既是我国政治运行程序中的重要环节,又是人民行使监督权利的重要形式。中共中央《关于加强人民政协工作的意见》对政协民主监督的性质、地位、内涵、形式、程序以及工作机制等方面,作了详尽的表述。中共十七大明确提出要“完善民主监督机制”。而探讨如何完善人民政协的民主监督机制时,必须首先把握人民政协民主监督的内涵及其特点。
  ——谁在监督?这涉及民主监督的主体问题。人民政协民主监督的主体主要是政协组织或参加政协的党派团体及政协委员个人。由于政协委员和各民主党派来自社会各个界别,因此它往往又是各界人民群众进行民主监督的代表。可以说,人民政协民主监督能否取得突破性进展,关键在于政协委员和各民主党派发挥作用的程度如何。
  ——监督什么?这涉及民主监督的客体问题。人民政协民主监督的客体是国家宪法与法律、法规的实施情况,中共各级党组织与各级国家机关制定的方针政策的贯彻执行情况,国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况,国家机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面的情况,参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行决议的情况。目的是为了广泛地听取各方面的意见、建议和批评,保证决策的正确和决策在实施中取得实效,把各项事业推向前进。从这点看,民主监督的客体具有广泛性。
  ——如何监督?这里涉及民主监督的形式问题。人民政协民主监督的主要形式有:政协全体会议、常委会议、主席会议向各级党政部门提出建议案;各专门委员会提出建议或有关报告;委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议;参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动;政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。这说明,民主监督的形式极为多样。
  人民政协民主监督的主体、客体和监督形式,决定了人民政协的民主监督具有如下特点:
  第一,人民政协的民主监督是政治监督。人民政协的民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。人民政协的民主监督虽然是政协委员代表社会各界人民群众进行的一种监督,但它又不同于群众监督和舆论监督。群众监督、舆论监督是自下而上的监督,而人民政协上达中央,下通社会各界,是一种自上而下和自下而上相结合的监督。由于人民政协代表社会各界,因而它的监督具有广泛性;由于民主监督的主体——政协委员大多数是知识分子或者是在各条战线中有真才实学和经验丰富的人士,能够对社会中一些宏观的、重大的和深层次的问题进行深入研究,提出切实的、深刻的意见,因而这种监督具有科学性。
  第二,人民政协的民主监督不是权力制约,但又要对权力进行监督。民主监督是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督。由于人民政协不是一个权力机构,因此它的监督不同于人大的法律监督、政府的行政监督,以及司法机关的监督,它不是一种刚性监督,而是一种柔性监督。民主监督是一种以批评和建议为主要形式的监督,是一种政治监督。民主监督重在推进工作,而不在于权力制约。
  第三,人民政协的民主监督也不同于一般的政党监督。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,参加政协的各民主党派、各人民团体及各界人士,在任何条件下都不是西方多党制下的那种在野党、反对党或反对派。虽然它与共产党有相互监督的职责,但它又是在执政党领导下的监督,实行民主监督,不是为了获取执政地位,而是为了加强和改善党的领导。
  人民政协的民主监督虽然不具有国家权力性质,但是它作为我国社会主义监督体系的重要组成部分、重要环节,有着独特的优势,发挥着不可替代的重要作用。第一,切实开展政协民主监督能够促进党政机关改进工作,防止和消除腐败现象,促进廉政建设;第二,切实开展政协民主监督能够向有关部门充分反映各界群众的意见和要求,促进人民群众所关心的实际困难的解决;第三,政协的民主监督是一种高层次和有组织的监督,所提出的意见、建议具有一定的权威性,它具有与其他形式的监督不可替代的作用。
  二、认真分析人民政协民主监督存在的问题
  民主监督是人民政协的一项重要职能,监督不足是人民政协履行职能过程中存在的一个突出问题。当前,人民政协民主监督存在的主要问题有:
  第一,定位不明确。人民政协的民主监督,从性质上说是一种政治监督,而政治监督通常是指在社会政治生活中进行的监督,它是对社会政治生活中的权力进行监督。因此,从学理上分析,政治监督应该是权力监督,指所有法定监督主体对一切国家政治力量实体及其工作人员的政治行为进行访查、督办或促纠的活动。可人民政协又不是权力机构,政治监督又不同于权力监督。这实质是一种矛盾,这种矛盾在很大程度上制约了人民政协的民主监督。
  第二,认识不到位。这种认识不到位,主要表现在三个方面:一是社会民众对人民政协的民主监督职能认识不到位,没有把人民政协的民主监督当回事,也没有对人民政协民主监督寄予太大的希望。二是少数党政领导和国家公务人员对民主监督缺乏正确认识,觉得有人大、纪检和监察部门的监督就够了,人民政协的民主监督“可有可无”。三是作为监督主体,部分政协工作者和政协委员对民主监督存在认识上的偏差,或认为民主监督是“软监督”,作用不大,缺乏热情;或对民主监督的艰难性缺乏充分认识,遇到困难便失去信心;或不敢监督,怕“自找麻烦”。认识不到位是民主监督不力的一个非常重要的原因。
  第三,权威性不够。政协作为协商机构,不同于国家权力机构和行政管理机构,它实施的监督不具有法律效力,也没有党纪、政纪的约束功能。受监督者听不听取、接不接受、采不采纳批评建议,完全取决于自觉程度。即使不接受监督,也不违纪违法,更难受到制裁。因此,人民政协的民主监督往往变成了“说起来重要、做起来次要,忙起来不要”的现象。由于民主监督的权威性不够,民主监督往往就流于形式,没有起到应有的作用;由于民主监督没有起到应有的作用,因此民主监督的权威性更显不够。这样,就陷入了一种监督无力的恶性循环。
  第四,制度化不强。政协履行民主监督职能缺乏制度化、规范化、程序化。在这方面,党和国家高度重视,全国政协已经做了许多工作,有了《中国人民政治协商会议章程》,制定了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,地方各级政协也相应制定了一些规章制度,使人民政协民主监督有章可循,有序开展,为做好人民政协民主监督奠定了良好的基础。但是,随着实践的发展,人民政协的民主监督的制度化、规范化和程序化还远远不够,政协委员的监督权形式上很大,但缺少制度对越权监督的规范与对合法合理监督的保证。
  第五,机制不完善。目前,民主监督机制不完善是制约监督的重要原因。关于民主监督的有关规定非常原则,还没有真正建立起从知情、沟通到反馈的工作程序,在具体操作上存在较大的随意性。有的地方政协及政协委员缺乏必要的知情权,参与程度低,无从实施民主监督。有的地方政府部门没有制定对于民主监督的有效沟通和反馈措施,也没有专门的机构负责处理民主监督的反馈,导致政协提出的意见或建议时常没有回音。而对于具有政协委员和国家公务人员双重身份者,往往出现自己提出的批评建议自己改的现象,使民主监督流于“空循环”形式。
  三、积极推进新形势下的人民政协民主监督
  在新的历史条件下,人民政协要充分发挥其民主监督职能,提高民主监督的实效,必须进行理论创新、制度创新和体制创新。
  第一,要进一步深化人民政协民主监督理论研究工作。监督实践中存在的问题,需要通过深入的理论研究来寻求答案。如何正确理解人民政协的内涵、外延、作用?如何准确把握人民政协民主监督的性质、特征、对象、范围、方式、力度?如何遵循人民政协民主监督的基本原则?如何协调政协民主监督与政治协商、参政议政的关系?如何完善民主监督的形式,更好地发挥民主党派、人民团体、界别、专门委员会、政协委员、特约监督员等主体在民主监督中的作用?如何构建新的民主监督机制?如何提高政协民主监督的实效,等等,这些问题都是亟须通过理论研究加以解决的问题。当前,应该积极贯彻胡锦涛同志在政协成立60周年大会上讲话的精神,“切实把人民政协理论研究纳入马克思主义理论研究和建设工程,纳入我国哲学社会科学总体发展规划。”
  第二,要切实推进人民政协民主监督制度化、规范化、程序化建设。制度问题带有根本性、长期性和稳定性。通过加强制度建设,将民主监督的内容、形式、方法和程序确定下来,进而推动民主监督工作走向规范化和程序化,可使政协委员行使监督的权利得到保障,使党政部门及其工作人员对待监督的态度和行为受到约束,有助于减少工作的随意性和不确定性,增强民主监督工作的“刚性约束”。因此,我们认为,当前应加强人民政协民主监督的立法工作,要通过国家法律的形式,把民主监督纳入法制化轨道,使其受到法律保障。依法保护委员行使民主监督的权利,扩大委员知情范围和参与程序,充分调动他们参与监督的积极性和主动性,让广大政协委员把自己的意见、要求、批评和建议充分反映出来。
  第三,不断完善民主监督机制。一是要建立保护机制,确保委员提出批评、进行举报、发表不同意见的民主权利。二是不断完善民主监督的运行机制。要适应新形势制定出具有可操作性的规定,完善民主监督的具体措施,以便使监督方和被监督方都有章可循,按章办事,确保民主监督的正常有效运行。三是建立民主监督的激励机制。对于敢于和善于监督,在履行民主监督职能过程中作出突出贡献的委员,对于自觉接受民主监督、虚心采纳政协意见、积极改进工作的党政部门,予以奖励,起到鼓励先进、鞭策后进的作用。
  第四,拓展民主监督内容,探索民主监督的新形式。近年来,一些地方政协对民主监督的内容、形式和程序作了一些规定,但还不能适应党风廉政建设新形势、新任务的需要,必须进行完善。要适应我国民主发展的新趋势、新特点,除对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行,国家机关及其工作人员的工作进行宏观层面的监督之外,还要围绕党委、政府的中心工作,选择社会关注、群众关心、影响较大的热点、难点问题开展微观层面的监督。在完善已有民主监督形式的基础上,要积极探索民主监督与新闻舆论监督相结合的新形式,借助舆论监督的力量扩大政协民主监督的影响力;加强与人大的沟通和合作,通过人大监督的法律强制性增强政协民主监督的约束力;与行政、纪检、监察部门联合开展监督,实现政协民主监督与行政、纪检、监察监督的结合,强化政协民主监督的效果;要通过努力,逐步形成民主监督与舆论监督、行政监督、司法监督、党内监督和社会监督等相结合的立体监督体系,使民主监督职能不断延伸和扩展,形成监督合力。
  第五,要突出各民主党派和无党派人士在政协民主监督中的作用。各民主党派虽然不是反对党、在野党,而是参政党,但民主监督离不开民主党派和无党派人士。各民主党派和无党派人士在政协民主监督中发挥作用主要体现在两个方面:各民主党派和无党派人士作为政协的重要参加单位履行政协组织对国家机关及其工作人员进行的监督;中国共产党同各民主党派、无党派人士在政协中的互相监督。作为多党合作和政治协商的重要机构,人民政协应积极支持各民主党派和无党派人士在履行政协民主监督职能中的各项活动。首先,要尊重和保障各民主党派在政协的各种会议上以本党派名义发表意见的权利。其次,要尊重和保障各民主党派和无党派人士开展视察、提出提案、举报、反映社情民意以及参与调查和检查活动的权利。第三,要发挥担任特约监督人员的政协委员中民主党派成员和无党派人士的作用。
  第六,要增强民主监督的强制性、否定性、权威性,使民主监督由软约束变为硬约束。增强民主监督的强制性,就是建立健全民主监督的履职机制,规范其程序,明确其责任。要求被监督者要履行职责,认真听取意见,限期如实反馈办理情况。对在规定期限内未办结的部门,政协要问责,要通过党委政府实行纪律处分。增强民主监督的否定性,就是监督的开展不能只停留在充分肯定和一般建议上,要敢于和善于提出否定性意见。对被监督部门办理效果不满意的,要敢于退回要求重新办理;暂时无法办理的,要求其说明情况。增强民主监督的权威性,就是要提升民主监督的地位,将其列入党委政府的议事日程,定期听取政协民主监督开展情况和党政部门办理情况的汇报,并纳入党委政府督察工作,强化督办力度。
  第七,要不断提高民主监督的主体——政协委员的素质,进一步强化民主监督效果。在一定程度上说,监督效果的好坏直接取决于政协委员的素质。因此,不断提高自身素质,提高履行职能的水平是每一位政协委员的一项长期任务。政协委员作为民主监督主体,应充分认识民主监督的现实意义、政治内涵和重要作用,不断提高政治责任感和政治敏锐性,要努力发现和提出问题,并通过政协组织系统规范的工作去争取解决问题,真正代表社会各界行使民主监督权利,对党委、政府的工作提出建议、批评和意见,积极推进党委和政府的工作;要掌握必备的理论知识,不断提高深入调查研究的能力和水平,把调查研究作为开展民主监督的基本功。要不断提高提意见、建议的水平,既要准确、正确地提出问题,又要能提出切实可行、可操作的改进措施或解决问题的方案,做到有理、有据、有力,有针对性、可行性和操作性,从而保证监督的效果。

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