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美国应该抹去对港政策中的干预色彩——评《美国—香港政策法案》
作者:张立平 日期:2005-6-10 点击:1345

    观察家们发现,在美国的外交决策中,行政部门与立法部门的角色分工相反相成:通常情况下,行政部门“唱红脸”,国会“唱白脸”,或用美国人的话说,以总统为首的行政部门扮演“好警察”;而国会则扮演“坏警察”。至于何时由“红脸”登台,何时由“白脸”唱戏,则依具体情势而定。
    人们对“红脸”的戏非常熟悉,譬如总统出访问,国务卿露脸,以为由他们主导外交工作是理所当然的。殊不知,暴光率不如“红脸”的“白脸”的戏分,对外交政策的影响有时是至关重要的,因为它代表了“民意”,并且是以立法形式出现,美国号称是一个法治国家,法律高于一切,总统或国务卿的具体政策必然基于法律而制订或实行。正是在这种情况下,自上个世纪90年代以来,美国国内立法国际化的趋势十分明显,譬如引起轩然大波的《赫尔姆斯-伯顿法》和《达马托法》。
    1992年《美国-香港政策法案》是中美关系中又一个国内立法国际化的例子。这一法案据称是基于《中英联合声明》(1984年12月19日签订)而制订的美国国内法,旨在确立美国政府把香港看作是一个有别于中国的、非主权的实体的权力。该法案在众议院的提案者伊利诺伊州共和党众议员约翰·波特1992年8月对香港的记者和学者解释说,“没有这个法案,香港与美国的一切关系必须通过中国”,“有这个法案,依据《联合声明》,就香港未来50年来说,所有那些领域——一般说来除外交和防务以外的所有那些领域,都将作为自治领域(autonomous areas),美国与香港直接交往,毋需通过北京。我们认为,在我们与中国的关系、与香港的关系方面,这给了我们相当大的灵活性。” 该法案在参议院的提案者肯塔基州共和党参议员米切·麦康内尔(现为参议院多数党督导)则说,“(老)布什签署该法案将重新让香港人相信,美国愿意依据《联合声明》在1997年后全面介入香港,现在中国必须尊重美国支持香港政治自由和经济自由的合法权益。”
    该法案虽然主要侧重于美国与香港的经贸关系,美国应当继续把香港看作是一个“单独的关税区”(a separate customs territory),在经济和贸易问题上一个“完全自治”(a fully autonomous territory)的地区,美国应当与香港继续保持并扩大原来在经贸领域的一切关系。但法案也明确规定:“支持民主化是美国外交政策的一项基本原则,因此自然适用于美国对香港的政策,这在1997年6月30日以后同样如此”(第二条第五款),法案宣称“香港人的人权对美国极其重要,与美国在香港的利益直接相关”,“人权是香港持续繁荣的一个基础”(第二条第六款)。法案第201条A款还强调,无论主权发生什么变化,1997年后有关香港的美国法律将继续适用,除非为第202条A款的法律和行政命令所否定。第202条A款规定:“1997年7月1日后,每当总统断定香港的自治程度不足以证明,它能享受依据美国某一法律或某一法律的条款的、有别于中国的待遇时,总统可颁布行政命令,中止第201条A款适用于这一法律或这一法律的条款。”除此以外,第301条还规定:国务卿应在1993年、1995年、1997年、1998年、1999年和2000年的3月31日以前(后被修改,将年度报告从2000年延长至2006年3月31日前),向众议院议长和参议院外交委员会主席报告香港涉及美国权益的情况。以上这些法律规定表明,除经贸领域外,美国也关心香港的政治发展或者说也希望影响香港的政局朝着有利于它的方向发展:第一、美国会支持香港的民主化;第二,向香港人发出强烈信息,如果香港自治程度不够,美国会取消香港在美国法律中享受的“特惠待遇”;美国的“给予”不是没有条件的,其前提就是香港的高度自治。第三,美国可以依据国务卿有关《美国-香港法》的报告随时调整对香港的政策。作为此后美国对香港政策的法律依据,《美国-香港政策法》奠定了今后美国全面介入香港事务的基础。
    让人费解的是,美国缘何制定这一法案?法案的依据是《中英联合声明》,而不是中美之间的协定。换言之,即使要监督《中英联合声明》的实施,按道理讲,也应当由当事国来制定相应的国内法(譬如中国的《基本法》)或采取相应的措施,而不是由第三国,因为声明是双边协定,而非多边协定。可是,美国竟然为了自己的利益——美国毫不隐讳它在香港有巨大的利益(贸易出口、对香港直接投资、在香港开设的美国公司、驻香港的几万美国人),越俎代庖地“替别人”揽事,法案第二条第二款宣称:“国会宣布了它愿意监督《联合声明》条款的充分落实。”它有什么权力来监督?谁授权它来监督?更为可笑的是,美国一向将国际关系中的声明、公报置于国内法之下。这一次,在《美国-香港法》的立法中居然将《中英联合声明》奉为神明,“法”必称声明如何如何,美国打算如何监督声明的实施,简直整个变为《中英联合声明》的守护神。然而,这个守护神偏心眼,它只守护一边而不管另一边;它只关注香港特区是否“高度自治”,而不管中国是否对香港实行了充分的主权,甚至希望中国不要对香港实行充分主权,最好让香港成为一个准国家的政治实休,香港的自治最好扩大到外交领域。
应该说,美国这样做是处心积虑的。它源于一种担心:担心中国收回对香港的主权后,美国在香港的利益会受到损害。这种担心是出于对中国的不信任,这种不信任又主要源于两国在意识形态和政治制度方面的分歧,这些分歧集中体现在中美之间人权问题的争论、甚至对抗:自1990年以来,美国几乎每年都要在日内瓦人权会议上提出或联合提出谴责中国侵犯人权的动议,而每一次都被大会否决;此外,美国国务院每年发布的国别人权报告都要列举中国侵犯人权的事例。这还不包括设在美国的一些NGO对中国人侵犯人权的攻击。美国有些人曾寄希望中国的政治制度会俄罗斯一样发生变化,但1989年的政治风波及1992年邓小平南巡讲话表明,中国不是苏联,中国会按自己的道路进行改革、开放、发展经济,实现现代化。这使共和党内的一些保守派积极行动起来,为了从长计议,保护自己的利益,在民主党控制的第102届国会上提出有关议案、而且居然获得了两院的通过,并被(老布什)的签署。属于温和派的老布什签署该法案是有原因的:在他任期内,他被国内左右两翼攻击为对中国太软;而1992年是大选年,谋求连任的他又被民主党候选人克林顿指责为向北京“叩头”;此外,一向从现实利益出发的他也不是不担心美国在香港的利益。因此,无论是从政治角度出发,还是从信仰出发,(老)布什都得签署这一法案,更何况这一法案是用民主人权自由的言辞包装起来的,立法的提案者非常精明,他们知道:如何“推销”法案,任何法案,尤其是涉外法案,只要与美国政治信条——民主、自由、人权沾边,就不太会遇到反对。
   自《美国-香港政策法》生效后,美国对香港的政策就离不开这一法案了。此后,国务卿按法案的要求向国会提交“《美国-香港政策法》年度报告”,自1993年至今,国务院的报告基本上肯定了香港在中国主权下的高度自治,承认香港是亚洲最自由开放的国际城市之一,香港的人权、知识产权和自由贸易都是亚洲其他经济体学习的榜样,报告认为没有证据表明总统需要发布行政命令来中止香港享受的“特惠待遇”。当然,这些报告也出现了批评中国某些做法的不和谐音甚至噪音。如在2000年的报告中,指责中国人大常委1999年对于“居留权”的解释影响香港的司法独立;而在2004年的报告中,赞扬特区推迟对“23条”进行立法。美国一些团体或组织甚至“居功自傲”,认为是他们的行动起了作用,如与(小)布什内阁有关系密切的美国思想库“新美国世纪计划”。2002年当香港特区政府准备根据《基本法》“23条”进行安全立法后, “新美国世纪计划”向(小)布什总统提交了有44人签名的公开信,敦促(小)布什总统修改香港的特殊地位,原因是拟议中的安全法将使香港不可能保持“高度自治”;实际上是想特区政府施加压力。2004年春,当中国全国人大依据《基本法》作出决议, “2007年”的 香港特首、“2008年”的香港立法委员不实行“普选”产生后,国会接连召开听证会,4名香港立法委员破天荒地出席了有关香港问题的听证会;而在对香港政策上一向“唱红脸”的国务院发言人包润石也表示:“美国坚决支持香港通过选举改革和实行普选推动民主”,话虽然不像堪萨斯州共和党参议员、参院外委会东亚及太平洋事务小组委员会主席萨姆·布朗巴克说的那样露骨:“《基本法》不会为香港建立宪政民主,香港民主人士必须提供《基本法》以外的选择”,但足以表明美国在这一问题上的“共识”:美国一定要利用《美国-香港政策法》对香港未来的政治改革施加影响;正如有人所言,必要时不惜让它变为中美关系中的一个问题。
    这样,在香港未来的政治发展方面,可能出现某种对峙:美国挟“人权”以抗衡中国的“主权”;美国所依据的是得到国内广泛支持的《美国-香港政策法》,中国所依据的也是得到中国广泛支持的《基本法》;美国有人甚至攻击中国的《基本法》,声称“一国两制”是“现在进行时”,中国理所当然地谴责《美国-香港政策法》,干涉本质上是属于国家主权范围内的事务。那么,美国最终会因此取消香港的“特惠待遇”吗?中国最终会在行使主权时与美国摊牌吗?要知道,在过去这些年里,美国在香港的利益不是减少了,而是扩大了:1994年,美国与香港的双边贸易为210亿美元,其中美国出口额为110亿美元。美国在港居民为3.1万人,成为仅次于菲律宾人的第二大外来人口团体,大大高于英国在港人口;1997年,美国在港投资为140亿美元,双边贸易为240亿美元,其中美国出口额为140亿美元,美国在港居民为3.7万人;2004年,美国在港投资达380亿美元,在港的美国人达5万、在港的美国公司1100家公司,对香港的出口额135亿美元。同样,中国大陆与香港之间无论是在贸易、投资、人员往来方面更加密切,尤其是香港与内地之间“更紧密的安排”,香港经济更依赖于大陆,而大陆在香港开设的公司据说已经达到5000多家。就利益而言,无论美国固然在香港有巨大利益,但由于香港是中国的一部分,中国对香港行使着主权,中国方方面面的利益比美国更大:在香港的美国人只有5万多,而中国人则七百多万;香港是中国的一部分。
    如何才能化解这种可能出现的对峙呢?双方都要进行换位思考:无论中国喜欢与否,“支持民主化”确实是美国外交政策的一项基本原则,不论这一原则的实行是否虚伪,执行过程中是否采取双重或多重标准,美国人就是这样想的,美国人认为应当支持“民主国家”或“民主政体”(别管它是真民主还是假民主),这是美国外交政策中理想主义或威尔逊主义或道德主义的一面,同时美国的外交政策中还有现实主义的另一面,即美国随时都会强调自己的利益,并对利益进行精确的算计。从美国的实际利益出发,美国也不愿意香港乱成一锅粥,也希望香港继续保持自由、开放、稳定、繁荣。从美国人的思维模式看,不要轻易认为,美国支持民主化就一定是居心叵测。另一方面,无论美国人愿意接受与否,中国都希望香港继续保持繁荣、稳定,都希望香港按《基本法》循序渐进地搞民主。民主不是洪水猛兽,民主不是美国的专利,中国也在走民主化之路,并且已经将人权保护写入宪法。只不过中国因为历史上经历过太多的动荡和混乱,因此对秩序、对稳定的渴望使得中国不能一蹴而就、一步到位;而是希望用渐进的、改良的方式进行,积小成大,积少成多。美国不应该怀疑中国对民主的渴望。同样,如果美国真的希望香港人享有充分的人权、自由和自治,就别干预太多;中国对于任何外来干涉都是极其敏感、强烈反对和坚决抵制的。双方为了共同的利益,需要跨越意识态的差异,克服思维模式的分歧,弥合互相之间错误认知的鸿沟,正面理解对方政策的实际含义。
    麦克纳马拉在反思越战的错误决策时曾沉痛地说:美国对越南的政策中缺乏换位思考,导致了美国人对越南人的想法的错误认识及对形势的误判;越南人也对美国人缺乏换位思考,以致于不理解美国反对的是共产主义而不是越南的民族统一。希望中美两国在香港问题上或在更广泛的问题上能够换位思考,实现“双赢”或“共赢”,为此,美国应当摒弃美国对香港政策中的干预色彩;中国则可以用香港人能够理解的语言和行动表明对香港民主进程的支持。

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