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国外保障困难群体的主要政策措施及启示
作者:葛道顺 日期:2009-2-25 点击:1351
<P class=MsoNormal style= MARGIN 0pt 0pt 0pt 24pt; TEXT-INDENT -24pt; mso-list l0 level1 lfo1; tab-stops list 24.0pt ><CODE><B><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >一、<SPAN style= FONT 7pt Times New Roman >           </SPAN></SPAN></B></CODE><CODE><B style= mso-bidi-font-weight normal ><SPAN style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >发达国家保障困难群体的主要政策措施</SPAN></B></CODE><B style= mso-bidi-font-weight normal ><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR></SPAN></B><CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >     <?xmlnamespace prefix = o ns = urnschemas-microsoft-comofficeoffice /><op></op></SPAN></CODE></P> <P class=MsoNormal style= MARGIN 0pt; TEXT-INDENT 24pt; mso--indent- 2.0; mso--indent-size 12.0pt ><CODE><SPAN style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >第一,建立健全社会福利及社会救助制度,向低收入者和贫困群体提供一般津贴和特殊补助,以满足其基本的生活需求。如英国早在<SPAN lang=EN-US>1572年伊丽莎白女王就决定在全国征收“济贫税”,1601年颁布了在人类史上具有历史意义的《济贫法》,1948年成立国民救济委员会,同年开始执行《国民保险法》和《国民救济法》,率先进入现代福利国家。美国在20世纪80年代以来逐步建成了公共福利方案,即对有未成年人负担家庭的援助、额外保障收入、医疗救助方案和食品(券)补贴,公共福利方案是美国福利制度的核心,对缓解贫困危机、特别是城市贫困发挥了重要作用。</SPAN></SPAN></CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR></SPAN><CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >     第二,区域开发和社会发展政策,对贫困人口集中的区域采取经济开发和社会发展政策,维持贫困群体的可持续性生计。英国在整个20世纪一直不断地实行区域开发和移民政策,以帮助失业的贫困者重新就业,其中在30年代开发了4个高失业率地区,“把工作带给工人”;1945年~1975年又相继通过了一系列工业发展法案,鼓励投资,促进就业;80年代以后,英国实施“选择性地区援助”,对迁入落后地区的企业提供财政援助,对服务业实行特别补贴,鼓励劳动密集性企业、中小企业和新企业的发展。这些措施为缓解失业和贫困,推动经济和社会协调发展发挥了积极作用。1994年,美国执行了《联邦受援区和受援社区法案》,分别由联邦政府住房和城市发展署批准了6个城市受援区和65个城市受援社区,以推动贫困群体的居住环境改善和社区发展,帮助贫民获得可持续性生计。</SPAN></CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR></SPAN><CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >     第三,针对贫困群体的具体状况,实施由政府组织、企业及公益机构具体执行的旨在提高困难群体就业和收入水平的各种反贫困计划。美国在20世纪60年代开始执行的一揽子社会工程———“向贫困挑战”计划,对世界反贫困行动产生了深远影响。该计划由10个具体计划组成,分成两大类,其一是授权计划,即健康、教育、福利机构执行的就业计划,劳动部门执行的青年人集团计划,各大学执行的勤工俭学计划,农业部门执行的乡村贷款计划;其二是直接计划,即向贫困挑战的中心计划、共同行动计划、农业季节工计划、职业团计划和地区发展计划。在该计划中,政府还出台了三方面辅助对策,一是学费分期偿还制,以帮助贫困家庭的学生完成学业;二是平等的收入政策,以缩小劳动者之间的收入差距;三是负所得税方案,对收入低于贫困线的家庭用所得税补足差额部分,增加向贫困者转移支付。“向贫困挑战”计划执行10年后,美国的贫困率下降了8个百分点。</SPAN></CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR style= mso-special-acter line-break ><BR style= mso-special-acter line-break ></SPAN><CODE><B style= mso-bidi-font-weight normal ><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt ><op></op></SPAN></B></CODE></P> <P class=MsoNormal style= MARGIN 0pt ><CODE><B style= mso-bidi-font-weight normal ><SPAN style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >二、发展中国家保障困难群体的主要政策措施</SPAN></B></CODE><B style= mso-bidi-font-weight normal ><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR></SPAN></B><CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >     1.保障基本生活需要。这是发展中国家反贫困的一项基本措施,注重向困难群体提供满足最低生活需求的商品和服务,包括食物、水和卫生设施、健康服务、初级教育和非正规教育以及住房。如印度从20世纪60年代开始执行“绿色革命”计划,对贫困者增加粮食供给,有效保障了贫困群体的基本生活。</SPAN></CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR></SPAN><CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >     2.培训和促进就业。这是发展中国家反贫困的一项重要政策措施,并且经常受到发达国家和国际机构的援助。由于就业率受经济发展景况的制约,因此在经济发展缓慢或停滞时期,培训和促进就业的措施并不能给发展中国家的穷人带来普遍实惠。</SPAN></CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR></SPAN><CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >     3.构建社会保护网络。贫困是社会结构问题,也是权益失衡问题,因此在发展中国家,帮助贫困者构建社会保护网络的措施普遍兴起。如印度成立的“全国贫民窟居民联合会”旨在发挥穷人的创造力,以相互提供支持。在肯尼亚的内罗毕,贫困者建立各种自助团体、小型企业和妇女日常节余组织,以相互提供援助和精神鼓励。在乌拉圭,贫困者成立了全国性住房合作社联盟,为解决住房问题争取资源。</SPAN></CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR style= mso-special-acter line-break ><BR style= mso-special-acter line-break ></SPAN><CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt ><op></op></SPAN></CODE></P> <P class=MsoNormal style= MARGIN 0pt ><CODE><B style= mso-bidi-font-weight normal ><SPAN style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >三、贫困群体保障发展的新趋势:工作福利制</SPAN></B></CODE><B style= mso-bidi-font-weight normal ><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR></SPAN></B><CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >     20世纪下半叶、特别是90年代以后,福利国家纷纷走上改革之路,为减弱被救助群体对福利的依赖性,开始推行所谓的工作福利制或积极就业政策,其核心是不参加工作就不能得到福利。</SPAN></CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR></SPAN><CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >     第一,设置法定工作要求。在大多数国家,领取社会福利及社会救助需要经过“工作验证”。如在美国,6岁以下孩子的单亲父母被要求每周至少工作20小时,才能得到足额津贴:在新西兰,有部分工作能力的病残人群也被纳入“工作验证”。不能通过“工作验证”的群体将受到制裁,如在美国将被取消福利金领取资格或被降低标准,在德国将被降低25%以上的福利金。</SPAN></CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR></SPAN><CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >     第二,实施税收减免政策,鼓励再就业。工作福利政策通常对找到工作的人实行收入税减免,以鼓励再就业。美国实施了《美国收入税减免法》,保证贫困群体的工作收入高于原来领取的福利金;1996年,新西兰颁布了《独立家庭税收减免法令》,以帮助低收入家庭积极工作自救;1996年,德国通过了法令,保证再就业者的最低收入高于救济金的水平。</SPAN></CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR style= mso-special-acter line-break ><BR style= mso-special-acter line-break ></SPAN><CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt ><op></op></SPAN></CODE></P> <P class=MsoNormal style= MARGIN 0pt ><CODE><B style= mso-bidi-font-weight normal ><SPAN style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >四、国外反贫困经验的主要启示</SPAN></B></CODE><B style= mso-bidi-font-weight normal ><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR></SPAN></B><CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >     第一,立法保障,维护困难群体的基本权益。国外反贫困的历史也是一部立法保障的历史。在我国,贫困群体和其他人一样拥有生存和发展的权利,因此必须立法予以保障。我国城镇居民最低生活保障制度已经实施3年有余,对保障近2000万城市贫困者的基本生活发挥了巨大作用,但无论在保障的合法性、保障面、保障内容、还是保障措施等方面,都需要进一步完善。</SPAN></CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR></SPAN><CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >     第二,构建服务体系,使扶贫措施惠及贫困群体。世界银行2004年发展报告的主题是“让服务惠及穷人”,以应对在许多国家减贫措施频频出台,贫困面不降反升的悖论,其中缘由主要是这些措施往往远离穷人,不能给穷人带来任何福利,反而给富人带来了新的投资机会。例如,我国前几年掀起的城市社区服务中心大楼建设高潮就较典型,困难群体不敢进,结果多数成为相关机构办公场所。服务体系要构建在困难群体的身边、延伸到困难群体的家中,对此,建立社会工作者制度应该提上议事日程。要做好困难群体的需求调查,针对需求设计服务内容。</SPAN></CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR></SPAN><CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >     第三,分类救助,维持社会公正。实际上,给有劳动能力者和无劳动能力者同样的救助对二者和纳税人都是不公平的,从而影响救济的效率。我国的城市居民最低生活保障制度要求“应保尽保”,产生了一定的负面效应。如在广大的中低收入地区,越来越多的接近行业评估收入的劳动者辞掉了工作,转而申请低保救助,违背了低保救助的原本精神。因此,我国需要借鉴国外分类救助的工作福利制度原则,进一步完善或设计城市低保及其他相关社会救助制度。</SPAN></CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt; mso-bidi-font-family Courier New ><BR></SPAN><CODE><SPAN lang=EN-US style= FONT-SIZE 12pt; FONT-FAMILY 宋体; LETTER-SPACING 0pt; mso-text-animation none; mso-bidi-font-size 9.0pt >     第四,实施扶贫开发和网络建构,促进经济和社会协调发展。我国城市的新贫困是产业升级和社会结构急剧变迁的消极产物。为解决困难群体的可持续生计问题,根据国外有关经验,我国当前应制定科学合理的扶贫开发计划,实施一揽子社会救助工程。另外,我国的困难群体多数是从原来的“单位制”中脱离出来的,包括政府有关部门在内的社会各界应积极帮助他们构建新的社会网络,以维持正常的社会生活。在这这方面,大连市帮助低保群体成立的社区公共服务组织的政策实验,收到了良好的社会效果,被一些城市所仿效。<op></op></SPAN></CODE></P>

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